PPP obchvat Bratislavy môže byť predražený až o miliardu eur

Dátum: 12.10.2015

Tlačová správa

Rozhodnutie vlády SR obstarať diaľnicu D4 a rýchlostnú cestu R7 pri Bratislave ako PPP projekt vychádzalo zo zmanipulovaných podkladov. Ministerstvo dopravy si najprv obstaralo poradcu s konfliktom záujmov a potom spolu s ním skreslilo vstupné údaje do kľúčového testu výhodnosti. Oficiálne prezentovanú hodnotu za peniaze preferovaného PPP projektu „vylepšili“ o vyše 800 miliónov eur. Vyplýva to z analýzy, ktorú dnes zverejnil inštitút INEKO.

Veľké očakávania, spájané s projektom diaľničného obchvatu Bratislavy a rýchlostnej cesty v smere na Dunajskú Stredu, sa pravdepodobne nenaplnia. Kým prvé úseky R7 z Bratislavy po Šamorín môžu byť výrazným prínosom, pri D4 hrozí, že doprave v hlavnom meste pomôže len málo. Hoci mierne odľahčí diaľnicu D1, jej kritické úseky (najmä Prístavný most) zostanú preťažené. Hrozí, že dopravné zápchy nezmiznú, iba sa presunú zo vstupov dovnútra mesta.

Viacero ťažiskových komunikácií v meste je už teraz na hranici svojej kapacity. Vzostup individuálnej dopravy podporenej novou diaľnicou môže spôsobiť ďalšie zhoršenie. Žiaľ, ministerstvo neposúdilo iné možnosti riešenia ako diaľnicu. Neoverilo, či sa väčšie odľahčenie ciest nedá lacnejšie a skôr dosiahnuť inými opatreniami, najmä komplexným zatraktívnením verejnej dopravy. Naopak, vo vládnom materiáli neuviedlo, že aj po realizácii PPP projektu za miliardy eur problémy ostanú a vyžiadajú si ďalšie náročné investície. Tie budú musieť rešpektovať zásady udržateľného rozvoja mobility a nateraz chýbajúci multimodálny prístup.

Ministerstvo dopravy včas nezabezpečilo prieskumy dopravných vzťahov a dopravný model, ktorý by ukázal, nakoľko dokáže diaľnica D4 odľahčiť najviac preťažené úseky diaľnice D1 v hlavnom meste. Po realizácii takýchto prieskumov nepočkalo na ich vyhodnotenie a spustilo obstarávanie koncesionára bez overenia vplyvu obchvatu na prerozdelenie dopravy medzi diaľnice D1 a D4.

V procese prípravy a obstarávania PPP projektu D4/R7 sa vedenie ministerstva dopravy dopustilo a stálej dopúšťa aj ďalších pochybení, o ktorých podrobne informuje dnes zverejnená analýza. K najvážnejším patrí skresľovanie vstupných údajov do povinného testu výhodnosti variantov obstarania úsekov D4 a R7, ktorým ministerstvo zmenilo (otočilo) jeho výsledok v prospech PPP. Práve takto vyfabulovaný výsledok pritom ministerstvo i vláda SR používajú na obhajovanie preferovaného PPP riešenia.

Opravou chýb a skreslení vo výpočte INEKO zistilo, že PPP variant v porovnaní s tradičným obstarávaním nie je výhodnejší o vyše 300 mil. eur, ale naopak nevýhodnejší o vyše 500 mil. eur, a to aj po zohľadnení všetkých sociálno-ekonomických prínosov zo skoršej realizácie v prípade PPP.

Keďže ekonomický rast a stúpajúci výber daní viedol tento rok k opakovanému zvyšovaniu očakávaných príjmov štátu spolu o vyše 1,9 miliardy eur (za tri roky), je zjavné, že vláda by mohla a mala hľadať zdroje na financovanie úsekov R7 a D4 zo štátneho rozpočtu už v najbližších rokoch. Ak sa porovnajú celkové náklady na realizáciu navrhovaných úsekov D4 a R7 v rovnakom harmonograme ako v prípade PPP, avšak formou verejnej zákazky, predstavuje rozdiel enormných bezmála 1,4 miliardy eur. Vyjadruje predraženie, ktoré Slovensko (súčasní i budúci daňovníci) zaplatí za dočasné nezapočítanie nákladov na realizáciu projektu do deficitu verejných financií a štátneho dlhu.

Z nateraz dostupných informácií sa teda variant PPP pre projekt D4/R7 javí ako výrazne predražený a pre Slovensko veľmi nevýhodný. Preto INEKO vyzýva ministerstvo dopravy a vládu SR nepokračovať v jeho obstarávaní až do riadneho a neskresleného posúdenia prínosov a nákladov, ako aj možností financovania úsekov D4 a R7 zo štátneho rozpočtu či z tzv. Junckerovho fondu pre strategické investície.

Analýza je súčasťou projektu Zvyšovanie transparentnosti v aktuálnych PPP projektoch a dopravných tendroch, ktorý finančne podporil Fond pre transparentné Slovensko v Nadácii Pontis. Analýza bola vypracovaná aj s podporou Zastúpenia Nadácie Konrada Adenauera na Slovensku. Za nefinančnú pomoc pri príprave analýzy ďakujeme Nadácii Zastavme korupciu.

Viac informácií k analýze:
Ján Kovalčík, analytik INEKO, kovalcik@ineko.sk
Marian Jánoš, spolupracovník INEKO a Nadácie Zastavme korupciu, marian.janos@gmail.com

Príloha: Zhrnutie hlavných zistení analýzy

12 zlyhaní MDVRR pri PPP projekte D4/R7

  • Rozhodnutie sa prijalo bez kľúčových dát o doprave. Ministerstvo dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja (MDVRR) SR nezabezpečilo takzvaný smerový dopravný prieskum nevyhnutný na zistenie prepravných vzťahov. Neoverilo tak potenciál diaľnice D4 pred začatím jej verejného obstarávania. Nepočkalo ani na výsledky mimoriadne užitočných prieskumov, ktoré sa v Bratislave a jej spádových regiónoch uskutočnili v roku 2014 (v rámci prípravy tzv. územného generelu dopravy hlavného mesta a cezhraničného projektu BRAWISIMO).
  • Diaľnica D4 primárne rieši tranzitnú dopravu cez hranice metropoly, ktorá predstavuje najmenšiu časť zaťaženia diaľnice D1 v Bratislave. Hlavné mesto potrebuje skôr dopravné opatrenia zamerané na efektívnejšie a udržateľné uspokojenie vnútromestskej a cieľovej dopravy, ktorá väčšinu úsekov D4 využije len málo.
  • Ignoruje sa multimodálny pohľad na príčiny a možné zlepšenia dopravnej priepustnosti v hlavnom meste, a to v rozpore so strategickými dokumentmi EÚ i vlády SR. Ministerstvo neposúdilo možnosti odľahčenia ciest verejnou osobnou dopravou, ktorú možno zatraktívniť napríklad skrátením jazdných časov v MHD (preferencia jazdy, rekonštrukcia električkových tratí), integráciou prímestskej a mestskej verejnej dopravy, obmedzením bezplatného parkovania na verejnom priestranstve (v Bratislave až 80 % vozidiel) či budovaním záchytných parkovísk na periférii hlavného mesta.
  • Projekt D4/R7 počíta s výrazným nárastom dopravného dopytu v bratislavskom regióne. No aktuálny plán dopravy hlavného mesta, pripravovaný s vedomím ministerstva a opierajúci sa o komplexnejšie údaje, prognózuje podstatne miernejší vzostup.
  • Riešené úseky D4 sú dimenzované na špičkovú hodinu po vybudovaní všetkých developerských projektov uvažovaných v jej okolí, hoci je isté, že viaceré z nich zostanú iba v rovine zámeru, prípadne sa zrealizujú v menšom ako plánovanom rozsahu.
  • Štúdia uskutočniteľnosti bola vypracovaná narýchlo a v konflikte záujmov. Jej obstarávaním v jednej zákazke spolu s poradenstvom pri realizácii diaľnice formou PPP ministerstvo dostalo zhotoviteľa do konfliktu záujmov. Ten môže po preukázaní výhodnosti PPP variantu zinkasovať za poradenské služby ďalších 5,4 milióna eur. Navyše, na prípravu štúdie vymeral rezort príliš krátky čas (iba 6 týždňov).
  • Zazmluvnenie štúdie a poradcu sa uskutočnilo bez reálnej súťaže. Požiadavky na zhotoviteľa boli šité na mieru, aj preto bola na ministerstvo doručená jediná ponuka. Český rezort dopravy obstaral v tomto roku štúdiu uskutočniteľnosti k ich zamýšľanému PPP projektu za menej ako desatinu ceny. Od rovnakej firmy.
  • Kľúčové vstupy pre štúdiu boli nastavené výrazne v prospech PPP. Ministerstvo si vymyslelo drastický pokles zdrojov štátneho rozpočtu na investície do cestnej infraštruktúry. Na základe toho predpokladá, že financovanie z verejných prostriedkov bez PPP by bolo možné najskôr od roku 2023.
  • Rozsiahly diaľničný projekt načasoval rezort do obdobia stavebného boomu s rekordným čerpaním eurofondov, rizikom nedostatku stavebných kapacít a eskalácie cien stavebných prác i materiálov.
  • Kvalitu a spoľahlivosť projektovej dokumentácie pre stavebné povolenie ohrozuje tlak na jej spracovanie v kratších ako štandardne potrebných termínoch, v dôsledku čoho nebude môcť zohľadniť nové dopravné prieskumy a aktuálny dopravný model.
  • Ignorujú sa lehoty potrebné na kvalitnú prípravu tendrovej dokumentácie a následne ponúk jednotlivých uchádzačov (snaha uzatvoriť kontrakt pred blížiacimi sa parlamentnými voľbami).
  • Štát sa bráni verejnej kontrole. Transparentnosť je vyššia ako v minulých PPP projektoch, no v podstatných otázkach chýba. Ministerstvo odmieta zverejniť informácie o intenzite dopravy a vysvetliť, na základe čoho stanovilo kľúčové predpoklady výrazne v prospech variantu PPP.

Hlavné vady štúdie uskutočniteľnosti projektu D4/R7

  • Nedostatočná analýza dopytu. Hoci riziko dopravného dopytu aj v prípade variantu PPP nesie štát, práve tejto problematike sa štúdia venovala iba minimálne. Nezabezpečila tak spoľahlivé vstupy do výpočtu tzv. sociálno-ekonomických prínosov a nadväzne aj pre kľúčový test hodnoty projektu za vynaložené peniaze.
  • Chýba analýza variantov. Hoci štúdia rešpektuje usmernenia ministerstva financií, jej analýza variantov je zjavnou ukážkou, ako splniť formálne požiadavky ignorujúc cieľ platnej metodiky. V skutočnosti žiadne varianty neposudzovala. Porovnala iba nulový stav (neurobiť nič) a jediné navrhované riešenie, a aj to podľa nekomplexných hodnotiacich kritérií. Neposúdila ani len alternatívu so skoršou realizáciou najdôležitejších úsekov R7 a neskoršou realizáciou D4.
  • Viaceré chyby a neodôvodnené predpoklady skreslili výsledok kľúčového testu hodnoty za peniaze o vyše 800 mil. eur v prospech PPP (príklady nižšie).
  • Navzájom si odporujúce očakávania vývoja zdrojov zo štátneho rozpočtu. Na jednom mieste štúdia počíta s postupným nárastom rozpočtu ministerstva dopravy . Inde naopak predpokladá jeho dramatický pokles, ktorým zdôvodňuje nemožnosť začatia realizácie úsekov D4 a R7 bez PPP skôr ako od roku 2023. Táto vyfabulovaná 7-ročná časová výhoda PPP pritom znamená jednu miliardu eur vo výpočte sociálno-ekonomických prínosov variantu PPP, ktorý by bol bez nej v porovnaní s financovaním zo štátneho rozpočtu až o 700 miliónov eur drahší.
  • Nadhodnotenie stavebných nákladov vo variante PSC, teda pri výstavbe tradičným spôsobom financovanej zo štátneho rozpočtu. Štúdia kalkuluje s cenou na úrovni štátnej expertízy, hoci za uplynulých osem rokov sa 21 z 22 diaľničných úsekov postavilo alebo stavia za ceny pod úrovňou štátnej expertízy.
  • Výrazné nadhodnotenie úrokových nákladov štátu. Štúdia predpokladá, že vláda by si peniaze na výstavbu požičiavala v priemere za 3,4 % p.a., zatiaľ čo v skutočnosti si už požičiava za menej ako dve percentá.
  • Výrazné nadhodnotenie diskontnej sadzby, ktorá by mala odrážať výnosy do splatnosti (aktuálne úročenie) referenčných štátnych dlhopisov.
  • Nezohľadnenie vyššej zostatkovej hodnoty o sedem rokov mladšej diaľnice vo variante PSC.
  • PSC variant znevýhodnený vyššími nákladmi súvislej údržby (tzv. náklady životného cyklu) na menej rokov prevádzky.
  • Z ušetrených splátok koncesionárovi, ktoré je štát ochotný dodatočne financovať, by sa vo variante PSC dalo stavať skôr než v roku 2023, ako to predpokladá štúdia uskutočniteľnosti.
  • V rámci oceňovania sociálno-ekonomických prínosov jednotlivých alternatív nebola štúdia konzistentná pri ohodnotení ušetreného času cestujúcich a pohonných hmôt.
  • So sociálno-ekonomickými prínosmi sa počíta o rok skôr ako s platbami za dostupnosť. Hoci s nábehom prínosov sa v štúdii uvažuje už od konca roka 2018 (časť R7) a naplno od roku 2020, modelované platby koncesionárovi začínajú až o rok neskôr. Tým pádom vo finančnom modeli PPP chýba takmer jedna celá splátka koncesionárovi, čo variant PPP nespravodlivo zvýhodňuje.
  • Uvažované príjmy od užívateľov spája štúdia s prevádzkou diaľnice D4, hoci by sa dali dosiahnuť aj spoplatnením diaľnice D1 (na území Bratislavy sa mýto zatiaľ neplatí).
  • V štúdii chýba porovnanie s veľkosťou a financovaním PPP projektov v zahraničí. Slovensko zvažuje jeden z najväčších PPP projektov v Európe, čo zvyšuje riziko zbytočného predraženia.

Odporúčania

  • Aktualizovať a opraviť prognózu intenzity dopravy, ktorá bude využívať navrhované úseky D4 a R7. Využiť hlavne nový dopravný model Bratislavy, opierajúci sa o najkomplexnejšie údaje. Posúdiť aj vplyv na ostatné komunikácie v hlavnom meste.
  • Zreálniť sociálno-ekonomické prínosy podľa opravenej prognózy dopravy z nového modelu.
  • Okrem úspory času a nákladov na nových úsekoch D4 a R7 zohľadniť aj zlepšenie či zhoršenie na ostatných relevantných komunikáciách. Ak sa dopravné zápchy presunú dovnútra mesta, je treba kalkulované prínosy redukovať.
  • Opraviť výpočet hodnoty za peniaze, aby neobsahoval chyby a účelovo stanovené predpoklady zvýhodňujúce variant PPP popísané v 3. kapitole a aby počítal so zreálnenými prínosmi.
  • Doplniť chýbajúce posúdenie variantov.
  • Priorizovať výkupy pozemkov i výstavbu. Prednostne dokončiť najpotrebnejšie prvé dva úseky rýchlostnej cesty R7 (Bratislava Prievoz – Ketelec a Ketelec – Dunajská Lužná), ktorých pomer prínosov k nákladom výrazne prevyšuje ostatné úseky z navrhovaného balíka.

Ak korektný výpočet hodnoty za peniaze preukáže výhodnosť PPP:

  • Eliminovať riziká eskalácie cien. Neopakovať chyby z predchádzajúcich troch balíkov PPP, a to aj využitím skúseností a odporúčaní popísaných vo vládnom materiáli z marca 20121.
  • Zabezpečiť transparentnosť výberu koncesionára D4/R7 nielen množstvom zverejnených dokumentov. Včas publikovať dôležité informácie, ktoré sú k dispozícii všetkým účastníkom koncesného dialógu a neohrozia ich súťaživosť (údaje o intenzite dopravy, zmeny pôvodne navrhovaných parametrov, návrh koncesnej zmluvy atď.).
  • Kľúčoví členovia projektového tímu MDVRR SR a výberovej komisie posudzujúcej predložené ponuky potenciálnych koncesionárov by mali mať presne vymedzené podmienky, za ktorých môžu v nasledujúcich rokoch spolupracovať alebo sa zamestnať u finálnych uchádzačov vo verejnom tendri, ktorý vyhodnocujú.
  • Zabezpečiť korektný výpočet výhodnosti PPP (hodnota za peniaze) po predložení jednotlivých ponúk a zverejniť ho v predstihu pred plánovaným podpisom koncesnej zmluvy.

V prípade negatívnej hodnoty za peniaze PPP variantu:

  • Zastaviť tender na koncesionára projektu D4/R7.
  • Bezodkladne začať obstarávanie zhotoviteľa prvých dvoch úsekov R7 metódou „naprojektuj a postav“ s financovaním zo štátneho rozpočtu.
  • V prípade prvého úseku R7 Prievoz – Ketelec zvážiť súťaž bez čakania na vydanie stavebného povolenia (žiadať oň môže zhotoviteľ). To môže zabezpečiť skoršie dokončenie aj v porovnaní s PPP.
  • Preveriť možnosti odľahčenia preťaženej diaľnice D1 a väčšiny mostov v Bratislave inými riešeniami ako D4 (preferencia MHD, celoplošné spoplatnenie parkovania na verejnom priestranstve, posilnenie prímestskej verejnej dopravy, výstavba záchytných parkovísk pred Bratislavou, tunel popod Malé Karpaty a iné).
  • Identifikovať riešenia s najväčším potenciálom zmenšiť (nie iba presunúť) dopravné problémy. Ich realizovateľnosť, prínosy a náklady porovnať s diaľnicou D4.
  • Prednostne realizovať riešenia s najlepším pomerom prínosov k nákladom. Ak to nebude D4, neznamená to, že sa nemôže realizovať neskôr, keď si to územný rozvoj vyžiada.

1 MDVRR SR, Zhodnotenie stavu jestvujúcich PPP projektov s cieľom zefektívnenia ďalšej výstavby dopravnej infraštruktúry formou PPP, marec 2012