Dátum: 15.06.2021
Tlačová správa, 15. júna 2021
INEKO a Podnikateľská aliancia Slovenska (PAS) prinášajú sériu odporúčaní pre ďalšiu decentralizáciu. Medzi priority by mal patriť audit vykonávania prenesených a originálnych kompetencií obcí tak, aby celkový objem zdrojov pre samosprávy zohľadňoval rozsah a finančnú náročnosť kompetencií. Vláda by mala čo najskôr zaviesť daňový mix, aby príjmy samospráv záviseli od viacerých centrálne vyberaných daní. V 10-ročnom prechodnom období odporúčame zásadne zvýšiť dane z majetku a znížiť dane a odvody z práce. Pri rozhodovaní o ďalšej decentralizácii odporúčame hľadať inšpiráciu v Českej republike, kde po zrušení okresných úradov vykonáva ich pôvodné úlohy samospráva.
K poslednej rozsiahlej reforme verejnej správy na Slovensku spojenej s decentralizáciou došlo v roku 2003. Odvtedy uplynuli takmer dve desaťročia. Dopyt po novej reforme spojenej s decentralizovaním prichádza nielen zvnútra štátu, keď sa jej dožadujú hlavne samosprávy či podnikatelia, ale Slovensko k tomu nabádajú i zahraničné skúsenosti.
Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD) uvádza, že decentralizácia môže viesť k zrýchleniu ekonomického rastu a vo všeobecnosti platí, že decentralizovanejšie štáty sú bohatšie. Slovensko dokonca podľa analýzy OECD z roku 2013 môže z decentralizácie získať najviac. Ak by sme dosiahli úroveň decentralizácie Švédska, zvýšil by sa podľa modelu OECD potenciálny produkt slovenskej ekonomiky až takmer o 10 percentuálnych bodov.
Hlavné problémy Slovenska
Na základe medzinárodných porovnaní príjmov či výdavkov samospráv Slovensko v miere decentralizácie zaostáva. V roku 2019 bol podiel výdavkov územnej samosprávy na úrovni 17,47 % výdavkov verejného sektora, teda hlboko pod aritmetickým priemerom štátov OECD. Ten bol 22,84 % v unitárnych štátoch a až 27,97 % vo všetkých štátoch vrátane federácií a spolkových krajín ako sú napríklad Rakúsko a Nemecko.
V porovnaní s inými krajinami máme menej decentralizované zdravotníctvo, sociálnu ochranu, dopravu, ochranu životného prostredia a tiež zabezpečovanie verejného poriadku. Blízko priemeru OECD majú samosprávy na Slovensku výdavky v oblasti vzdelávania, nad priemerom je podiel výdavkov v oblasti stavebného a územného rozhodovania.
Nevyhovujúci je aj spôsob financovania samospráv, ktoré sú príliš závislé od centrálne vyberaných zdrojov. Dominantným zdrojom príjmov sú podielové dane, cez ktoré financuje samosprávy vláda na základe výberu dane z príjmov fyzických osôb (DPFO). Jednak to znamená nižšiu odolnosť samospráv v prípade ekonomického šoku a rastu nezamestnanosti, jednak ich to stavia do pozície odporcu znižovania DPFO, ktorá je ako daň z práce škodlivá pre ekonomický rast.
Osobitným problémom sú sťažnosti samospráv, že prideľované zdroje nezodpovedajú nákladnosti kompetencií, ktoré vykonávajú. Ako ďalší vážny problém sa ukazuje, že každá z 2 926 obcí bez ohľadu na veľkosť má od reformy z prelomu tisícročí rovnaké kompetencie a povinnosti. Typickým príkladom, o ktorom sa viac diskutuje v súvislosti s prípravou nového stavebného zákona, je stavebné konanie. Keďže nie všetky dediny dokážu vydávať stavebné povolenia, sú nútené spolupracovať s inými obcami a konať spoločne. Vláda prideľuje na vykonávanie tejto kompetencie peniaze podľa schematických tabuliek a v podstate nevie, koľko v skutočnosti jednotlivé obce takéto úkony stoja.
Medzi hlavné dane, ktoré vyberajú priamo samosprávy, patria dane z nehnuteľností. Napriek tomu, že ide o dane, ktoré patria k menej škodlivým pre ekonomický rast, ich výber na Slovensku nedosahuje ani tretinu z výberu v priemere EÚ.
Ako riešiť tieto problémy? INEKO a PAS prichádzajú so sériou odporúčaní:
Vláda by mala čo najskôr spraviť audit vykonávania prenesených a originálnych kompetencií obcí a prehodnotiť na jeho základe financovanie samospráv. Celkový objem zdrojov pre samosprávy by mal zohľadňovať rozsah a finančnú náročnosť decentralizovaných kompetencií. Ak vláda pridá samosprávam nové kompetencie, má vždy presne kvantifikovať náklady daných opatrení a príslušne upraviť koeficienty týkajúce sa financovania samospráv tak, aby boli ich rozpočty adekvátne navýšené. Má sa jednať o transparentný proces.
Rozdrobenosť samospráv sa ukazuje ako kľúčový problém a ich spájanie možno ako nástroj, cez ktorý by sa mohla spustiť ďalšia vlna decentralizovania. Vývoj vo svete na to vyslovene nabáda. OECD zaznamenáva, že v rámci decentralizácie verejnej správy je pri presune kompetencií na samosprávy trend zameriavať sa na spoluprácu obcí, metropolitné riadenie a posilňovanie regiónov. Vláda by sa preto mala pri reforme verejnej správy zamerať na podporu spolupráce obcí a prijať schému kompetenčného rozvrstvenia podľa veľkosti obcí alebo ich združení. Pouvažovať by mohla nad finančným zvýhodňovaním obcí, ktoré sa rozhodnú spájať svoje sily.
Pri rozhodovaní o ďalšej decentralizácii odporúčame hľadať inšpiráciu v Českej republike, kde po zrušení okresných úradov vykonáva ich pôvodné úlohy samospráva. Obce sú tu rozdelené do troch hlavných kategórií podľa veľkosti a významu, pričom ich kompetencie sú odstupňované. Český spojený model s obcami s rozšírenou pôsobnosťou úspešne funguje od roku 2002.
Za prioritu pri reforme financovania považujeme čo najskoršie zavedenie základnej verzie daňového mixu, aby príjmy samospráv záviseli od viacerých centrálne vyberaných daní a nielen od DPFO. Tým by bolo možné dosiahnuť vyššiu stabilitu a tiež predvídateľnosť príjmov samospráv. Štát by mal začať samosprávam posielať podiel z celej hlavnej štvorice daňových príjmov štátneho rozpočtu – okrem DPFO ide o daň z príjmov právnických osôb (DPPO), daň z pridanej hodnoty (DPH) a spotrebné dane. V súčasnosti ide samosprávam 100 % výberu DPFO. Tento model odporúčame nahradiť daňovým mixom, pri ktorom by samosprávam išlo 22,07 % z výberu všetkých štyroch uvedených daní.
Následne považujeme za kľúčové, aby sa v dlhodobom horizonte zvýšilo daňové zaťaženie majetku a adekvátne znížilo zaťaženie práce. Odporúčaním je, aby sme dosiahli zaťaženie majetku na úrovni priemeru EÚ, čo by znamenalo zvýšenie daní z nehnuteľností na približne 3,37-násobok. Predpokladáme, že k takémuto zvýšeniu by mohlo dôjsť postupne, počas 10-ročného prechodného obdobia. Počas tohto obdobia by štát postupne znižoval podiel, ktorý by samosprávy dostávali z vyššie uvedenej štvorice daní. Každý rok by došlo k zníženiu podielu o 0,607 perc. bodu, až by po 10 rokoch podiel klesol z 22,07 % na 16,00 %. V praxi by takéto prechodné obdobie znamenalo, že obce by vopred vedeli o tom, že v ďalších rokoch budú dostávať postupne menej a menej zdrojov z daňových príjmov štátu a boli by nútené sa tomu prispôsobiť a postupne zvyšovať svoje príjmy inými cestami, pričom naším predpokladom je, že by sa tak dialo práve prostredníctvom zvyšovania daní z nehnuteľností.
Dôsledkom by bolo, že po takejto úplnej transformácii by štát posielal samosprávam relatívne o dosť menej prostriedkov – pri zachovaní súčasných kompetencií by dlhodobý pokles predstavoval vyše 1 % HDP, resp. vyše miliardy eur ročne. Inak povedané, o toľko viac by obce vybrali na daniach z nehnuteľností a o toľko menej by potom mohol štát vybrať na niektorej z daní, napr. na DPFO (aby celkové zaťaženie občanov nestúplo, resp. aby bola takáto reforma rozpočtovo neutrálna). Príkladom možných kompenzačných opatrení je zníženie a zjednotenie všetkých sadzieb DPFO na 13 %, alebo zvýšenie nezdaniteľnej časti základu dane (NČZD) pri výpočte DPFO zo 4 511 na 7 235 eur ročne. Iná možnosť, ktorú INEKO dlhodobo preferuje, je zníženie odvodov najmä pre ľudí s nízkym príjmom.
Odporúčame tiež, aby boli samosprávy viac zaangažované na úspešnosti výberu DPFO, DPPO, alebo niektorej podmnožiny ako napr. daň z príjmov z prenájmu nehnuteľností. Tak, aby samosprávy dokázali čo najviac svoje príjmy ovplyvniť a nielen prostriedky „prijímať a rozdeľovať“. V tejto súvislosti odporúčame zvážiť prijatie mechanizmu, na základe ktorého by menšia časť vybranej dane z príjmu „ostala“ v danej obci či regióne. Pri zavedení takéhoto systému by mali samosprávy zvýšenú motiváciu priťahovať k sebe obyvateľov a investície, podporovať ekonomickú aktivitu obyvateľov a firiem na svojom území a zároveň by mali motiváciu, aby subjekty na ich území poctivo platili dane.
Prečítajte si tiež analýzy a blogy o možnostiach decentralizácie, ktoré publikovalo INEKO a PAS:
Prezentácie:
Analýzy sú súčasťou výstupov projektu zameraného na skúmanie možností decentralizácie verejnej správy, ktorý realizuje inštitút INEKO v spolupráci s Podnikateľskou alianciou Slovenska (PAS). Projekt finančne podporila organizácia Center for International Private Enterprise (CIPE).