Analýza: Ako posilniť nezávislosť a odbornosť verejných inštitúcií

Dátum: 29.06.2018

Prinášame analýzu nezávislosti kľúčových regulačných a kontrolných orgánov ako aj justičných inštitúcií. Práve posilnenie ich nezávislosti a odbornosti je podľa názorov verejnosti aj expertov jedným z hlavných opatrení na podporu kvality demokracie. V analýze okrem iného zverejňujeme index nezávislosti inštitúcií, podľa ktorého má z pohľadu kreovania a kompetencií vrcholných orgánov najvyššiu nezávislosť Rada pre rozpočtovú zodpovednosť. Nasleduje Ústavný súd SR, Národná banka Slovenska a Generálna prokuratúra SR. Naopak najnižšiu nezávislosť má Finančné riaditeľstvo SR, Policajný zbor a Štatistický úrad SR. Pomerne slabú nezávislosť má tiež Dopravný úrad, Úrad pre verejné obstarávanie, Najvyšší kontrolný úrad a Protimonopolný úrad. Pri pohľade na odmeny členov kontrolných orgánov je pozoruhodný mimoriadne nízky plat členov Rady Protimonopolného úradu, ktorých priemerný hrubý mesačný príjem na člena v roku 2017 dosiahol 362,50 €. Pre porovnanie, členovia Rady Úradu pre verejné obstarávanie zarábali v rovnakom období 1 000,00 € mesačne a členovia Rady Úradu pre reguláciu sieťových odvetví 3 949,25 € mesačne.

Z odporúčaní na posilnenie nezávislosti vyberáme:

  • Odporúčame pravidelne merať a zverejňovať výsledky práce konkrétnych inštitúcií na základe definovaných cieľov a ukazovateľov. Posilnením verejnej kontroly sa zníži potreba kontroly zo strany politikov, čo umožní ďalej posilňovať nezávislosť inštitúcií od politických aktérov.
  • Navrhujeme zaviesť pri obsadzovaní vedúcich funkcionárov (predsedov úradov a členov kolektívnych riadiacich orgánov) inštitúcií zákonnú podmienku otvoreného výberového konania.
  • Navrhujeme, aby bola mzda kľúčových aktérov priamo naviazaná na priemernú mesačnú mzdu v SR. Navrhujeme zaviesť odmeny pre členov Súdnej rady, zásadne zvýšiť platy členom Rady Protimonopolného úradu, ako aj predsedovi Protimonopolného úradu.
  • Odporúčame zriadiť Sekciu kontroly a inšpekčnej služby na Ministerstve vnútra SR ako nezávislú inštitúciu, t.j. nepodliehajúcu vláde.

Hlavné zistenia a odporúčania

Hlavné zistenia

  • Podľa metodiky INEKO je z pohľadu kreovania a kompetencií vrcholných orgánov najviac nezávislou inštitúciou Rada pre rozpočtovú zodpovednosť. Nasleduje Ústavný súd SR, Národná banka Slovenska a Generálna prokuratúra SR. Naopak najnižšiu nezávislosť má Finančné riaditeľstvo SR, Policajný zbor a Štatistický úrad SR. Pomerne slabú nezávislosť má tiež Dopravný úrad, Úrad pre verejné obstarávanie, Najvyšší kontrolný úrad a Protimonopolný úrad.
  • Nezávislosť viacerých inštitúcií (napr. Úrad pre verejné obstarávanie, Protimonopolný úrad) je nízka, pretože na obsadzovaní postov s významnými kompetenciami, ako napríklad podpredsedovia, resp. generálny tajomník služobného úradu, sa v rozhodujúcej miere podieľajú politickí aktéri.
  • Z pohľadu výšky platov vrcholných orgánov a tiež zamestnancov je najviac nezávislou inštitúciou Rada pre rozpočtovú zodpovednosť. Nasleduje Ústavný súd SR, Národná banka Slovenska, Generálna prokuratúra a Rozhlas a televízia Slovenska. Naopak finančne najmenej nezávislou inštitúciou je Ústredie práce, Štatistický úrad, Rada pre vysielanie a retransmisiu, Dopravný úrad a Úrad pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb.
  • Pozoruhodné je, že členovia Súdnej rady s výnimkou predsedu nedostávajú za svoju činnosť žiadne odmeny. Relatívne nízky plat má predseda Protimonopolného úradu (3 154,38 € mesačne v roku 2017). Pre porovnanie, predseda Úradu pre reguláciu sieťových odvetví zarábal v roku 2017 v priemere 4 966,09 € mesačne a riaditeľ Rozhlasu a televízie Slovenska 8 220,92 € mesačne.
  • V porovnaní s inými inštitúciami výrazne podpriemerne zarábajú zamestnanci Ústredia práce a úradov práce (v priemere 868,66 € mesačne). Podpriemerne zarábajú tiež zamestnanci Finančnej správy (1 219,00 € mesačne), okresných a krajských súdov, Špecializovaného trestného súdu a tiež okresných prokuratúr.
  • Pri pohľade na odmeny členov kontrolných orgánov je pozoruhodný mimoriadne nízky plat členov Rady Protimonopolného úradu, ktorých priemerný hrubý mesačný príjem na člena v roku 2017 dosiahol 362,50 €. Pre porovnanie, členovia Rady Úradu pre verejné obstarávanie zarábali v rovnakom období 1 000,00 € mesačne a členovia Rady Úradu pre reguláciu sieťových odvetví 3 949,25 € mesačne.
  • Na členov Bankovej rady Národnej banky Slovenska, členov Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, prokurátorov a sudcov sa nevzťahuje zákon č. 211/2000 o slobodnom prístupe k informáciám. Neexistujú zákonné dôvody pre zverejňovanie ich príjmov a z toho dôvodu boli naše žiadosti o sprístupnenie zamietnuté.

Hlavné odporúčania

  • Odporúčame pravidelne merať a zverejňovať výsledky práce konkrétnych inštitúcií na základe definovaných cieľov a ukazovateľov. Posilnením verejnej kontroly sa zníži potreba kontroly zo strany politikov, čo umožní ďalej posilňovať nezávislosť inštitúcií od politických aktérov.
  • Navrhujeme zaviesť pri obsadzovaní vedúcich funkcionárov (predsedov úradov a členov kolektívnych riadiacich orgánov) inštitúcií zákonnú podmienku otvoreného výberového konania. Ako príklad môže slúžiť zákonná podmienka otvoreného prihlasovania kandidátov pri voľbe šéfa Rozhlasu a televízie Slovenska (RTVS) a tiež posledná voľba predsedu Úradu pre verejné obstarávanie (ÚVO) o ktorej otvorenosti rozhodla vláda uznesením. Otvorené výberové konanie by malo obsahovať nasledovné atribúty:
    • kandidáti musia byť verejnosti známi v dostatočnom predstihu
    • zverejňovanie informácií o kandidátoch (životopis, majetkové pomery)
    • verejné vypočutie kandidátov s možnosťou klásť otázky aj zástupcom politických aktérov, ale aj verejnosti mimo politikov
    • navrhujeme, aby bolo výberové konanie otvorené aj pre expertov zo zahraničia v prípade, ak spĺňajú kritériá. Inšpiráciou môže byť voľba policajného prezidenta v Írsku, ktorý bol obsadzovaný v medzinárodnej súťaži.
  • Navrhujeme zjednotiť pravidlá voľby a odvolávania vedúcich funkcionárov inštitúcií nasledovne:
    • Ak je kandidát zvolený 3/5 väčšinou všetkých poslancov Národnej Rady SR, vymenuje ho prezident do funkcie. Ak je zvolený jednoduchou väčšinou všetkých poslancov, má prezident možnosť nevymenovať zvoleného kandidáta do funkcie, pokiaľ na to existujú významné dôvody.
    • Pri odvolávaní navrhujeme rovnaký postup ako pri voľbe, t.j. odvolanie prezidentom v prípade súhlasu 3/5 väčšiny všetkých poslancov Národnej Rady SR, resp. možnosť prezidenta zamietnuť odvolanie z významných dôvodov v prípade odvolania jednoduchou väčšinou NR SR.
  • V prípade zvolenia predsedov jednotlivých inštitúcií podľa uvedených odporúčaní navrhujeme, aby predseda priamo rozhodoval o výbere podpredsedov a generálneho tajomníka služobného úradu. Alternatívne môžu byť podpredsedovia vyberaní a volení rovnakým spôsobom ako predseda.
  • Odporúčame, aby bolo funkčné obdobie pre predsedov úradov alebo členov riadiacich orgánov stanovené na 6 rokov. V súčasnosti napríklad pre policajného prezidenta ani pre prezidenta Finančnej správy či generálneho riaditeľa Sekcie kontroly a inšpekčnej služby Ministerstva vnútra SR nie je stanovené funkčné obdobie.
  • Odporúčame zmeniť voľbu ústavných sudcov podľa návrhu skupiny právnikov VIA IURIS. Nad rámec týchto odporúčaní navrhujeme, aby v prípade voľby jednoduchou väčšinou všetkých poslancov Národnej rady SR mohol prezident s uvedením závažných dôvodov nevymenovať zvolených kandidátov. Súčasne navrhujeme, aby kandidáti na členov Ústavného súdu nemohli byť politicky aktívni v posledných štyroch rokoch pred voľbou. V záujme rozšíriť počet vhodných kandidátov tiež odporúčame zrušiť podmienku veku pre kandidátov na ústavných sudcov.
  • Odporúčame zriadiť Sekciu kontroly a inšpekčnej služby na Ministerstve vnútra SR ako nezávislú inštitúciu, t.j. nepodliehajúcu vláde. Rovnako z dôvodu obmedzenia konfliktu záujmov odporúčame obmedziť možnosť prechodu personálu z policajného zboru do inšpekcie a naopak.
  • Odporúčame, aby polovica členov Súdnej rady volená prezidentom, parlamentom a vládou bola zložená výlučne z nesudcov. Tiež odporúčame zrušiť podmienku, aby väčšina členov disciplinárnych senátov bola zložená zo sudcov. Rovnaké podmienky odporúčame zaviesť aj pre Radu prokurátorov a disciplinárne komisie.
  • Navrhujeme zákonom ustanoviť, aby sa členovia kolektívne riadiacich, rozhodovacích a kontrolných orgánov obmieňali postupne. Príkladom môže byť postupná výmena členov Rady Úradu pre reguláciu sieťových odvetví alebo členov Rady pre vysielanie a retransmisiu.
  • V záujme zvýšenia nezávislosti a objektívnosti rozhodovania rád (t.j. kontrolných orgánov jednotlivých inštitúcií) navrhujeme oddeliť členstvo v kontrolnom orgáne od členstva v riadiacom orgáne (podmienka nezlučiteľnosti s funkciou predsedu a podpredsedu úradu). Napríklad predsedovia, resp. podpredsedovia Úradu pre verejné obstarávanie a Protimonopolného úradu sú v súčasnosti aj predsedami, resp. podpredsedami Rady týchto orgánov.
  • Navrhujeme, aby bola mzda kľúčových aktérov priamo naviazaná na priemernú mesačnú mzdu zamestnanca v hospodárstve Slovenskej republiky zverejnenej Štatistickým úradom Slovenskej republiky za predchádzajúci kalendárny rok. Navrhujeme zaviesť odmeny pre členov Súdnej rady, zásadne zvýšiť platy členom Rady Protimonopolného úradu, ako aj predsedovi Protimonopolného úradu. Perspektívne odporúčame zohľadňovať výsledky pri odmeňovaní vrcholných predstaviteľov.
  • Odporúčame novelizovať zákon o slobodnom prístupe k informáciám tak, aby bolo možné sprístupňovanie platov vrcholných predstaviteľov inštitúcií, vrátane členov Bankovej rady Národnej banky Slovenska, členov Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, prokurátorov a sudcov.