Grigorij Mesežnikov: Široké vládne koalície: nositelia alebo hrobári reforiem ? (prípad Slovenska)

Dátum: 11.02.2002

Mnohí domáci komentátori pri hodnotení výsledkov pôsobenia terajšej slovenskej vlády osobitnú pozornosť venujú zloženiu vládnej koalície. Často dávajú do súvislosti efektivitu činnosti vlády a jej charakter. Niektorí publicisti pritom označujú šírku vládnej koalície za hlavnú prekážku pre uskutočnenie reforiem. Poukazujú na rozdielne predstavy koaličných partnerov o riešení kľúčových otázok sociálno-ekonomického vývoja, na konflikty medzi nimi. V krajnej podobe tento názor smeruje ku konštatovaniu, že terajšia koaličná vláda fakticky pochovala reformy, ktoré pred viac ako troma rokmi sa predsavzala uskutočniť a nedokázala využiť silnú podporu verejnosti, vyjadrenú ústavnou väčšinou v parlamente, na presadenie potrebných reformných opatrení. Záver, ku ktorému dospievajú prívrženci takejto definície súčasného stavu: široké (z hľadiska zloženia) koalície sú zhubné pre reformy, sú vopred odsúdené na neúspech, ozajstná reformná vláda môže byť iba vládou programovo blízkych strán. Táto téza má dve praktické konzekvencie:

– v rovine verejnej mienky prehlbuje "problémové" vnímanie terajšej vlády občanmi, posilňuje obraz tejto vlády ako vlády neúspešnej,

– v politickej rovine poskytuje hlavný argument pre zdôvodnenie verejne prezentovaného konceptu vytvorenia menšinovej vlády programovo blízkych strán po budúcich parlamentných voľbách.

Skúsme sa pozrieť na problematiku pôsobenia koaličných vlád v širších súvislostiach vnútropolitického vývoja – a komplexnejšie aj transformačného procesu – na Slovensku a aj s prihliadnutím na vzory koaličného správania politických strán ako takých.

Viacstranícke koalície patria k zaužívaným spôsobom vytvárania vlád v drvivej väčšine krajín s pomerným volebným systémom. Politológovia, zaoberajúci sa koaličnými teóriami, hovoria o troch aspektoch koaličného správania – inštitucionálnom, motivačnom a environmentálnom (v širšom, samozrejme, zmysle slova čiže v zmysle prostredia, v ktorom sa tvorba koalícií odohráva). Nepochybne, prvý z uvedených aspektov (inštitucionálny) je veľmi zaujímavý a dôležitý, keďže súvisí so spôsobom vytvárania koalícií, modelom vyjednávania pri ich zostavovaní, s vnútorným mechanizmom fungovania koalícií a koaličných vlád. My sa však vzhľadom na tému workshopu sústredíme na druhý a tretí aspekt, čiže na motiváciu jednotlivých politických strán v ich úsilí stať sa súčasťou koaličných vlád, na širší spoločenský kontext vzniku a pôsobenia vládnych koalícií, na otázku efektivity ich činnosti, na ich schopnosť presadzovať opatrenia, tvoriace jadro transformačných procesov, na problémy, ktoré sprevádzajú pôsobenie koaličných vlád.

Najprv niekoľko faktických údajov. Od prvých slobodných volieb v roku 1990 všetky vlády SR boli koaličnými (nepatrnou formálnou výnimkou bola vláda HZDS, ktorá vznikla po voľbách 1992 a pôsobila do novembra 1993, tá však bola vládou kryptokoaličnou, keďže skrytý koaličný partner – SNS – mal vo vláde svojho najvyššieho predstaviteľa a podporoval vládu v parlamente, koncom roka 1993 sa táto vláda stala aj formálne koaličnou). Pri vytváraní koaličných vlád sa na Slovensku bral ohľad na obidva základné princípy koaličného správania – numerický (čiže rozmer koalície) a "policy based" (programový) prístup.

1. Aktéri koaličných zostáv sa usilovali o vytvorenie vlády, disponujúcej väčšinovou podporou v parlamente. Všetky vlády SR boli fakticky väčšinové. Ani jedna vláda SR nebola menšinová z hľadiska podpory v parlamente (to sa vzťahuje tak na spomínanú kryptokoaličnú vládu HZDS-SNS, ako aj na širokú koaličnú vládu J. Moravčíka, ktorú počas jej pôsobenia v marci – septembri 1994 jednoznačne podporovali v parlamente maďarské strany, ktoré sa špecifickým spôsobom podieľali aj na fungovaní koaličného mechanizmu). Súčasťou koaličných vlád s väčšinovou podporou v parlamente boli VŠETKY relevantné politické strany v SR. Koaličné správanie sa stalo pevnou súčasťou postupu všetkých strán pri zostavovaní vlády. Koalície teda sú "evergreenom" slovenskej politiky.

2. "Programový" (policy based) prístup sa o.i. prejavil v tom, že po roku 1993 sa na Slovensku vytvorili dve skupiny strán, vstupujúcich do koaličných vlád, k ich "prieniku" zatiaľ nedošlo. Základom koaličnej spolupráce sa pritom nestala blízkosť strán v otázkach sociálno-ekonomického vývoja, ktorá vyplýva z umiestnenia na tradičnej škále "pravica – ľavica", ale zhoda v otázkach demokracie, právneho štátu, politickej kultúry, zahraničnopolitických priorít. Z pohľadu "štandardných" strán, pridržiavajúcich sa hodnôt liberálnej demokracie, išlo o vytváranie koalícií, zmyslom ktorých bolo o.i. udržať autoritárske nacionálno-populistické ("neštandardné") strany, ktoré vznikli začiatkom 90. rokov na vlne odporu voči trhovým reformám a separácie Slovenska od spoločného československého štátu, na dostatočnej vzdialenosti od výkonnej moci (podľa S. Szomolányi išlo o "prekážkové koalície"). Koalície autoritárskych strán vznikali na základe spoločného odporu voči princípom liberálnej demokracie, súhrnným výsledkom ich vládnutia bolo integračné zlyhanie SR.

Pre pochopenie motivačného a programového aspektu koaličného správania politických strán na Slovensku treba vziať do úvahy ťažiskové trendy vývoja politického systému SR. Ide o:

  • formovanie inštitucionálneho rámca zlučiteľného s inštitucionálnym rámcom členských krajín Európskej únie (harmonizácia legislatívy s legislatívou EÚ, budovanie nových inštitúcií), po integračnom zlyhaní v rokoch 1994-1999 a nastúpení na trajektóriu dobehovania sa tento trend dostal do popredia a vyznačuje sa veľkou intenzitou. Na druhej strane je tu nedokončený proces formovania inštitucionálnych prekážok pre prípadnú recidívu autoritarizmu; stále existujúce deficity v ústavnej a právnej úprave, vyžadujúce pokračovanie procesu novelizácie ústavy, ďalšiu novelizáciu volebného zákonodarstva, prijatie právnych noriem zlepšujúcich výkon menšinových práv apod.;
  • súperenie politických subjektov s rozdielnym chápaním výkonu moci (s vysokou mierou pravdepodobnosti ich striedania pri moci);
  • stabilnú volebnú podpora pre tzv. "neštandardné" politické subjekty nacionálne-autoritárskeho a populistického typu,
  • premenlivosť politickej orientácie značnej časti voličov, nespokojných s riešeniami dlhodobého charakteru, ktoré neprinášajú okamžitý efekt zlepšenia situácie s dopadom na materiálnu stránku každodenného života, čo na jednej strane vytvára riziko zalomenia pozitívnych trendov (demokratizácia, marketizácia, decentralizácia) v dôsledku zníženia podpory pre sily, presadzujúce takéto trendy, na druhej strane vytvára priaznivé podmienky pre vznik "alternatívnych" formácií;
  • nevyhnutnosť formovania väčšinových vládnych koalícií pre zabezpečenie stabilných podmienok vládnutia.

Pri analýze stavu straníckeho systému SR, musíme konštatovať:

  • zachovanie silného (z hľadiska volebnej podpory) postavenia nacionálno-populistických autoritárskych strán;
  • oslabovanie programových, vyprofilovaných strán. Toto oslabovanie súviselo s ich spoluúčinkovaním v rámci jedného vládneho zoskupenia, s realizáciou kompromisnej politiky, predpokladajúcej ústup od niektorých vlastných programových priorít, s uskutočnením nevyhnutných, ale nepopulárnych ozdravných opatrení, s preskupovaním síl vnútri jednotlivých segmentov straníckeho systému (takéto preskupovanie bolo ovplyvnené vzájomným súperením, mocenskými krokmi), s vnútornými straníckymi konfliktami, so zníženou schopnosťou lídrov strán oslovovať verejnosť, s neochotou straníckych elít naplno rozbehnúť proces generačnej výmeny, s nedostatočným profesionalizmom straníckych orgánov a ich predstaviteľov.
  • roztrieštenosť demokratických politických elít, ktorá oslabuje ich pozície voči autoritárskym a protireformným silám.
  • vznik nových "alternatívnych" politických subjektov, využívajúcich sklamanie značnej časti voličov programových strán v dôsledku nenaplnenia povolebných očakávaní rýchlych pozitívnych zmien. "Alternatívne" subjekty pri získavaní volebnej podpory kladú oveľa väčší dôraz nie na určenie programových priorít, ale na mediálne a komunikačné stratégie. Alternatívne strany sa profilujú ako strany "tretích ciest", pričom "tretia cesta" sa zatiaľ ukázala ako pomerne úspešná z hľadiska mobilizácie voličovi.

Ak chceme vyhodnotiť efektivitu pôsobenia terajšej koaličnej vlády, musíme vymedziť použiteľné porovnávacie rámce. Dajú sa uplatniť tri takéto rámce: rámec vnútorný (historický), rámec vonkajší (regionálny), rámec využitia reálnych možností.

1. Rámec vnútorný umožňuje porovnať činnosť a "reformnú efektivitu" terajšej a predchádzajúcej koaličnej vlády. Tu by sa dali zobrať do úvahy predovšetkým pozície krajiny v integračných procesoch. Ku koncu roku 2001 Slovensko predbežne uzatvorilo 22 "eurokapitol". Predchádzajúca vláda sa sústredila na koncentráciu moci, nie na systémové zmeny, o nijakých reálnych reformných krokoch sa nedalo hovoriť. Výsledkom bolo totálne integračné zlyhanie. Obnovenie integračných pozícií v rokoch 1999-2001 sa opieralo o presadenie konkrétnych demokratizačných a reformných opatrení vnútri krajiny.

2. Rámec vonkajší umožňuje porovnať činnosť terajšej slovenskej vlády a koaličných vlád v susedných transformujúcich sa štátoch. Spomínané porovnanie je sťažené tým, že v týchto štátoch nepôsobili také široké koalície ako na Slovensku. Konfigurácia straníckeho systému v týchto krajinách umožňovala vytvorenie programovo koherentnejších koalícií. V zásade však výsledky činnosti dnešnej vlády SR nevybočujú z rámca, v ktorom sa pohybujú výsledky činnosti koaličných vlád v susedných štátoch.

3. Rámec využitia reálnych možností umožňuje posudzovať činnosť vlády v kontexte spoločenských očakávaní, miery ich naplnenia a možností, poskytovaných charakterom a stavom vládnej koalície. Takéto posudzovanie je zrejme najkomplikovanejšie. Uskutočnenie významných reformných opatrení v rokoch 1998-2002 v niektorých sektoroch spoločnosti sprevádzali buď polovičaté kroky alebo faktické konzervovanie terajšieho stavu v iných sektoroch. Treba si však položiť otázku, čo bolo príčinou takéhoto stavu. Vnútorné problémy, s ktorými je konfrontovaná dnešná vládna koalícia, vyplývajú z:

– rôznych programových priorít koaličných partnerov;

– egoistických prístupov jednotlivých strán, snáh o posilnenie vlastného mocenského vplyvu na úkor partnerov, zníženej lojality voči vláde, častému použitiu ultimatívnej alebo otvorene vydieračskej taktiky;

– primárneho úsilia koaličných partnerov o vlastnú politickú profiláciu bez ohľadu na stav koaličnej spolupráce;

– rôznej úrovne podpory koaličných subjektov vo výskumoch verejnej mienky, pocitu akéhosi "jednostranného prospechu" pre určitú časť koalície, vyvolávajúceho túžbu zaujať pozíciu vnútornej opozície, čo podkopávalo stabilitu v koalícii;

– rozdielne nazeranie straníckych frakcií na účinkovanie v koalícii.

Mala vôbec terajšia široká vládna koalícia potenciál na lepší výkon? Nazdávam sa, že mala. Konkrétne výsledky činnosti vlády, jej "reformná efektivita" sú však odrazom pomerov medzi reformnými, proreformnými, nereformnými a protireformnými silami v koalícii. Tento pomer sa líšil v jednotlivých oblastiach (sektoroch) spoločnosti, vnútri koalície ako celku, ale aj v prostredí jednotlivých koaličných subjektov (príkladom môže byť rezort obrany, "spravovaný" SDĽ – tu po zmene na poste ministra začiatkom roku 2001 proces reformy armády sa stal nespochybniteľnou realitou). V niektorých sektoroch reformným a proreformným silám sa podarilo presadiť dôležité transformačné opatrenia systémového charakteru, v niektorých oblastiach nereformné a protireformné sily dokázali podstatne znížiť intenzitu reformných krokov alebo zabrániť ich uskutočneniu.

Bola (alebo je) hrobárom reforiem terajšia vládna koalícia? Nazdávam sa, že nebola (a nie je), keďže mnohé reformy rozbehla. Hoci bola nedostatočne reformná, nebola ako celok protireformná. Hrobárom reforiem môže byť iba taká koalícia, v ktorej protireformné sily majú jednoznačnú prevahu. Takouto koalíciou však nemusí nevyhnutne byť koalícia široká.

Terajšia konfigurácia straníckeho systému, vyplývajúca z politických orientácií obyvateľstva, nevytvára podmienky pre vznik väčšinových koalícií, založených na tesnej programovej blízkosti strán. Variant vytvorenia menšinovej vlády programovo blízkych strán s podporou strán inej ideovej orientácie je vzhľadom na charakter vzťahov medzi jednotlivými politickými aktérmi (najmä mimoriadne nízku úroveň dôvery) málo pravdepodobný až takmer vylúčený. Možnosť vytvorenia vládnych koalícií s väčšinovou podporou v parlamente a s vyhliadkami na dlhodobejšie pôsobenie súvisí so spoluprácou strán s rozdielnymi programovými prioritami. Modelom takejto spolupráce je vládna koalícia, ktorá vznikla po voľbách 1998. Sila strán, ktoré ju vytvorili, však je nedostatočná na to, aby takáto spolupráca pokračovala aj po ďalších voľbách. Tento fakt vedie k diskusiám o možnej účasti "alternatívnych" strán na vládnutí spolu so stranami "štandardnými" po roku 2002. Ak dôjde k uplatneniu spomínaného modelu, nepôjde – rovnako ako v rokoch 1998-2002 o bezproblémový vývoj. Zapojenie "alternatívnych" strán do spolupráce s programovými stranami v rámci širšieho koaličného zoskupenia môže na jednej strane vytvoriť priaznivejšie podmienky pre akceptovanie krajiny v procese rozširovania EÚ a NATO tým, že znemožní vládnutie autoritárskych síl, na druhej strane môže spôsobiť komplikácie vo vývoji straníckeho systému s nepriaznivými dôsledkami pre prostredie "štandardných" strán.

V perspektíve niekoľkých nasledujúcich rokov proces konsolidácie straníckeho systému bude zrejme komplikovať nevyhnutnosť vytvárať tzv. "prekážkové koalície" na zabezpečenie pokračovania demokratizačných a reformných trendov. V prípade, ak autoritárske subjekty v dôsledku oslabenia, spôsobeného dlhodobým pôsobením v opozícii a následnými zmenami v personálnom zložení ich vedenia, stratia schopnosť zaujímať dominantné mocenské postavenie, proces kryštalizácie straníckeho systému dostane významný impulz a v priebehu pomerne krátkeho obdobia sa vytvoria podmienky pre striedanie pri moci odlišných ideovo orientovaných segmentov demokratických politických elít vo forme programovo koherentných koaličných vlád s väčšinovou podporou. Takémuto vývoju môže významne napomôcť proces inkorporácie straníckeho systému SR do politického priestoru EÚ, intenzifikácia väzieb medzi politickými stranami SR a ich európskymi partnermi prostredníctvom pôsobenia v rámci straníckych frakcií v Európskom parlamente.