Dátum: 25.09.2015
ineko.blog.sme.sk, 25.9.2015
O nemociach PPP nemocnice
Tradičná výstavba s hendikepom, variant PPP s dopingom. Test výhodnosti s vopred jasným výsledkom i ďalšie slabiny procesu prípravy novej univerzitnej nemocnice ukazuje včera zverejnená analýza INEKO.
Na výhodnosť PPP variantu novej univerzitnej nemocnice v Bratislave malo kľúčový vplyv ocenenie rizík prekročenia investičných výdavkov. Aj keď ide o veľmi technickú tému, pokúsime sa ju vysvetliť.
Variant verejnej zákazky (nemocnicu navrhne i prevádzkuje štát) dostal hendikep takmer 38 % investičných výdavkov navyše oproti PPP. To znamená 38 % navyše k cene výstavby nemocnice, ale aj k priebežnému obstarávaniu majetku počas 30 rokov prevádzky nemocnice. Vo finančnom vyjadrení ide o 280 miliónov eur. Takýto postup ocenenia rizík nedáva verejnej zákazke žiadnu šancu a je nutné ho systémovo ošetriť, inak nás už čakajú iba samé PPP nemocnice.
Predpoklad 38%-ného predraženia vychádza zo staršej britskej štúdie Mott MacDonald z roku 2002. S malou vzorkou, v ktorej nájdeme viac väzníc ako nemocníc. Porovnávala konečné ceny s prvými odhadmi investičných nákladov. Použité percento nerozlišuje, aká časť navýšenia konečnej ceny bola dôsledkom neefektívnej (predraženej) výstavby a aká časť súvisela s dodatočnými požiadavkami zadávateľa. Lenže práve na tom záleží. Riziko neefektívnosti výstavby možno na súkromného partnera v PPP preniesť, avšak náklady na zmeny projektu v zmysle požiadaviek zadávateľa už nie.
Prenos rizika v štúdii a v realite
Súkromný partner môže niesť riziko, ktoré má pod kontrolou. Nemôže napríklad za to, že ministerstvo zdravotníctva neskoro zahrnulo do prípravy projektu kľúčového stakeholdera – Univerzitu Komenského či regionálnu samosprávu. Čo je mimochodom učebnicová chyba v projektovom manažmente.
Čo keď na základe požiadaviek univerzity či iných podnetov príde k zmenám v zadaní, ktoré projekt zdražia? Vo variante verejnej zákazky je toto riziko zahrnuté. V PPP variante sa štúdia realizovateľnosti tvári, že súkromný partner prijme náklady navyše bez toho, aby to zohľadnil vo svojej ponuke, čo je nezmysel.
Navýšenie investičných výdavkov tak až do momentu uzavretia (finálnej špecifikácie) predmetu zákazky reálne zostáva rizikom verejného sektora. V štúdii preto nemalo byť brané pri PPP ako prenesené na súkromného partnera, ale vždy ako riziko verejného sektora. Dá sa očakávať, že si ho súkromný partner premietne do svojej finálnej ponuky.
Nie sú to len naše fantázie. Porovnali sme desať PPP projektov z Veľkej Británie, vo všetkých bolo riziko navýšenia investičných výdavkov zahrnuté aj pre variant PPP. Potvrdzuje to aj audit metodiky PPP projektov vykonaný britským národným kontrolným úradom.
Od britského Department of Health vieme, aký benchmark sa používa pre projekty nemocníc a zdravotníckych zariadení na prenos rizika investičných výdavkov. Ide o 12 %, nie 38 %, ako sa uvažovalo pri bratislavskej PPP nemocnici. Žiaľ, táto chyba má obrovské dôsledky na hodnotu za peniaze analyzovaných variantov.
Kľúčový test štúdie k novej nemocnici, o ktorý sa opiera ministerstvo i vláda, má aj ďalšie nedostatky. Preto treba žiadať opravený a nezávislý prepočet. Obmedziť sa na aktualizáciu pôvodného – na základe ponúk, ktoré uchádzači predložia – vzhľadom k závažnosti zistených nedostatkov, nestačí.
Prečo Patrónka? Zverejnite dôvody!
Ministerstvo presadzuje výstavbu nemocnice v areáli na Patrónke. Doteraz však nezverejnilo jasné dôvody, prečo je výstavba v lokalite Rázsochy nemožná, prípadne menej výhodná. Pokiaľ však nie sú zverejnené a podrobené verejnej kontrole, nemožno ich brať vážne.
Ak neprekonateľné prekážky neexistujú, kde je analýza, ktorá poloha nemocnice je vhodnejšia s ohľadom na všetky relevantné hľadiská? Spomeňme primeranosť dostupných plôch, náklady na prípravu pozemkov na výstavbu, rekultiváciu pozemkov v areáli Rázsochy v prípade ich nevyužitia, možnosti dlhodobo vyhovujúceho dopravného napojenia, hlukové zaťaženie atď.
Chceme ďalší PPP Zywiec?
V rámci kľúčového testu štúdie uskutočniteľnosti, analýzy hodnoty za peniaze nebolo zohľadnené, že jednotlivé varianty nevyžadujú rovnaký čas na sprevádzkovanie nemocnice vo vzťahu k dĺžke obstarávania a získania financií pre projekt (čo je bez štátnej záruky v prípade PPP ťažšie).
Práve na toto hľadisko si však treba dať veľký pozor. U susedov v Poľsku bola podpísaná zmluva so súkromným investorom na výstavbu a prevádzku menšej regionálnej PPP nemocnice už v roku 2011. Doteraz sa nezačala stavať, napriek tomu, že už mala prijímať pacientov. Dôvod? Problémy s financovaním projektu na strane súkromného investora.
Opakovanie podobného scenára by bolo pre Slovensko hotová katastrofa, keďže v súčasnosti robí Univerzitná nemocnica v Bratislave stratu v desiatkach miliónov eur ročne, nehovoriac o podmienkach, v ktorých musia byť liečení pacienti.
Bez DRG riziká navyše
To, že štúdia uskutočniteľnosti nerátala so zavedením DRG (platby podľa liečených diagnóz namiesto paušálnej platby za hospitalizáciu), už bolo kritizované. Tento férovejší systém úhrad uplatňuje už väčšina Európy a čoskoro ho snáď zavedie aj Slovensko (už teraz mešká). Logickejšie by teda bolo najprv zaviesť DRG a až po tejto zásadnej zmene vyjednávať 30-ročný PPP kontrakt. Opačné poradie znamená vyššie riziko pre štát i pre záujemcov o koncesiu.
V tejto súvislosti stojí za pozornosť, že ministerstvo zdravotníctva sa chystá znášať riziko zmien legislatívy a regulácie, ktoré vplývajú na prevádzku nemocnice. To vzhľadom k pripravovanému zavedeniu DRG predstavuje nezanedbateľné riziko dodatočných nákladov, resp. nedosiahnutia očakávaných úspor.
Od zavedenia DRG sa očakáva, že bude viesť k vyššej efektívnosti zdravotníctva, a to najmä pre primeranejšie platby za diagnózu a redukciu nadbytočných výkonov. Nemocnice sa budú musieť s novými pravidlami vyrovnať, aj v prípade, že sa ich dotknú negatívne. Pre PPP nemocnicu to platiť nebude?
Je pravda, že zmeny regulácie a legislatívy sú mimo kontrolu koncesionára. Ale keďže sa od neho očakáva, že sa im primerane prispôsobí a zvýši efektívnosť, vhodnejšie by bolo, ak by štát znášal riziká zmien legislatívy a regulácie s vplyvom na projekt nanajvýš čiastočne, resp. v odôvodnených a jasne definovaných prípadoch.
Viaceré zistenia, podrobnejšiu argumentáciu i odporúčania nájdete v našej analýze. Uvedomujeme si, že ide o veľmi náročný projekt, počas ktorého sa prirodzene stávajú aj chyby. Naším úmyslom je prispieť k tomu, aby sa potreba obnovy a zefektívnenia kapacít Univerzitnej nemocnice v Bratislave riešila zodpovedne. Spôsobom, ktorý preukáže najvyššiu hodnotu za peniaze aj bez hendikepovania iných alternatív ako PPP.
Marian Jánoš, spolupracovník INEKO a Nadácie Zastavme korupciu
Ján Kovalčík, analytik INEKO
Blog môžete podporiť na Vybrali.sme.sk.
Tento výstup je súčasťou projektu Zvyšovanie transparentnosti v aktuálnych PPP projektoch a dopravných tendroch, ktorý finančne podporil Fond pre transparentné Slovensko v Nadácii Pontis. Analýzu transparentnosti, súťaživosti a možného predraženia najväčších aktuálnych PPP projektov pripravujeme aj s podporou Zastúpenia Nadácie Konrada Adenauera na Slovensku.
Upozornenie:
Riaditeľ INEKO Peter Goliaš pôsobí na čiastočný úväzok ako konzultant španielskej spoločnosti Ribera Salud, ktorá je účastníkom PPP tendra na novú nemocnicu v Bratislave. Z tohto dôvodu sa Peter Goliaš nepodieľal na príprave tohto blogu ani nezasahoval do jeho textu.