Dátum: 01.08.2018
ineko.blog.sme.sk, 1.8.2018
Avizovaný vstup Kažimíra do NBS ohrozuje jej nezávislosť
Predčasná výmena guvernéra by svedčila o vplyve politikov na centrálnu banku, ktorá má byť podľa ústavy aj zákona nezávislou inštitúciou.
V uplynulých týždňoch médiami prebehla správa o predčasnom odchode Petra Kažimíra z ministerstva financií rovno na čelo Národnej banky Slovenska (NBS) – pozri napríklad tu, tu a tu. Súčasnému guvernérovi Jozefovi Makúchovi končí funkčné obdobie v januári 2021, Kažimír by ho však mal nahradiť už koncom tohto roku.
Predčasná výmena Makúcha za Kažimíra by svedčila o vplyve politikov na centrálnu banku, ktorá má byť podľa ústavy aj zákona o NBS nezávislou inštitúciou. Asi ťažko sa dá uveriť, že by súčasný podpredseda vlády a podpredseda najsilnejšej politickej strany po príchode na čelo NBS konal nezávisle od svojich politických cieľov a straníckych kolegov. Zákon č. 566/1992 o NBS pritom v § 7 ods. 7 nezávislosť jasne vyžaduje:
„Členovia bankovej rady nesmú v súvislosti s výkonom svojej funkcie alebo s činnosťou Národnej banky Slovenska požadovať ani prijímať pokyny od štátnych orgánov, orgánov územnej samosprávy alebo žiadnych iných orgánov verejnej moci ani od ďalších právnických osôb alebo fyzických osôb; štátne orgány, orgány územnej samosprávy a žiadne iné orgány verejnej moci ani ďalšie právnické osoby alebo fyzické osoby nesmú ovplyvňovať Národnú banku Slovenska ani členov bankovej rady v súvislosti s výkonom ich funkcie alebo s činnosťou Národnej banky Slovenska.“
Uvedený odsek poukazuje na ďalší problém prípadnej predčasnej výmeny guvernéra. Minister financií ani žiadny iný orgán verejnej moci nesmie ovplyvňovať guvernéra NBS, aby predčasne odišiel z funkcie. Rovnako guvernér nesmie prijímať akékoľvek pokyny, ktoré by ho tlačili do predčasného odchodu.
Teoreticky možno guvernéra odvolať, túto možnosť však zákon obmedzuje v § 7 ods. 9: „…člena Bankovej rady NBS možno odvolať z funkcie len vtedy, ak člen bankovej rady prestal spĺňať ustanovené predpoklady na výkon tejto funkcie alebo ak sa dopustil závažného pochybenia…“. Reálne tak prichádza do úvahy len možnosť, že sa Jozef Makúch predčasne vzdá svojej funkcie. Po medializácii Kažimírových ambícií by sme asi ťažko uverili, že sa vzdal dobrovoľne a nie na pokyn politických špičiek.
Vplyv NBS po vstupe do eurozóny klesol, stále však ide o významnú inštitúciu, ktorá napríklad vykonáva dohľad nad finančným trhom. Nezávislá NBS tiež môže zásadne vstupovať do verejnej debaty o ekonomickom vývoji v krajine. Aká by však bola objektívnosť centrálnej banky na čele s elitným straníkom?
Guvernér NBS má silné postavenie a dokáže chod tejto inštitúcie výrazne ovplyvniť. Predsedá bankovej rade, ktorá je riadiacim orgánom NBS. Na jeho návrh vláda menuje troch zo šiestich členov bankovej rady. Dosadenie prominentného politika do funkcie by teda výrazne zvýšilo riziko ovládnutia bankovej rady politickými nominantmi.
Súčasná legislatíva garantuje NBS pomerne vysokú nezávislosť. To sa odráža aj v pravidlách voľby guvernéra, ktorého vymenúva a odvoláva prezident na návrh vlády schválený väčšinou prítomných poslancov parlamentu. Kažimír tak musí získať podporu vlády, koaličných poslancov aj prezidenta.
Podľa metodiky INEKO má v porovnaní s NBS vyššiu nezávislosť už len Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (RRZ) a Ústavný súd SR. V prípade RRZ by špekulácie o podobnej predčasnej výmene šéfa neboli možné. Predsedu RRZ totiž volí a odvoláva na návrh vlády parlament trojpätinovou väčšinou, potrebných je teda najmenej 90 poslancov. Akýkoľvek politik by na svoje zvolenie potreboval aj hlasy opozície. V prípade kandidatúry za predsedu RRZ by sa navyše musel vzdať členstva v strane, čo zákon o NBS nevyžaduje.
Nezávislosť RRZ, generálneho prokurátora či sudcov ústavného súdu posilňuje aj to, že spôsob voľby ich čelných predstaviteľov garantuje ústavný zákon. Pri NBS a väčšine ďalších inštitúcií pravidlá určuje obyčajný zákon, parlament ich tak môže zmeniť jednoduchou väčšinou prítomných poslancov. Precedens na to už máme z nedávnej zmeny voľby predsedu Úradu pre reguláciu sieťových odvetví. Podobne ako dnes pri NBS mal podľa pôvodnej legislatívy prezident „právo veta“. Parlament mu toto právo novelou vzal a šéfom „nezávislého“ regulačného úradu sa stal bývalý dvojnásobný minister a vtedajší poslanec za SMER-SD Ľubomír Jahnátek.
INEKO dlhodobo kritizuje netransparentné a uzatvorené obsadzovanie najvyšších funkcionárov nezávislých inštitúcií postavených na politických dohodách. Voľbu a odvolávanie vedúcich úradov a členov riadiacich orgánov sme sa v našej analýze pokúsili zjednotiť v záujme zvýšenia transparentnosti a nezávislosti nasledovným spôsobom:
Navrhujeme zaviesť pri obsadzovaní vedúcich funkcionárov zákonnú podmienku otvoreného výberového konania, ktoré by obsahovalo nasledovné atribúty:
Navrhujeme diskutovať, aby bolo výberové konanie otvorené aj pre expertov zo zahraničia, ak spĺňajú dané kritériá. Inšpiráciou môže byť nedávna voľba policajného prezidenta v Írsku, ktorý bol obsadzovaný v medzinárodnej súťaži http:/www.policingauthority.ie/website/PA/PolicingAuthorityWeb.nsf/page/Recruitment For Garda Commissioner-en.
Pri voľbe guvernéra NBS odporúčame prevziať pravidlá platné pre predsedu RRZ, t.j. najmä podmienka 3/5 väčšiny v parlamente, garancia spôsobu voľby ústavným zákonom, podmienka vzdať sa členstva v strane, možnosť len jedného funkčného obdobia. Priebeh voľby a odvolávanie čelných predstaviteľov ďalších inštitúcií navrhujeme nasledovne:
Spôsob obsadzovania a odvolávania osôb do riadiacich a kontrolných orgánov inštitúcií patrí medzi kľúčové predpoklady nezávislosti, avšak nie jediné. Patrí sem tiež autonómnosť v riadení a rozhodovaní, funkčné obmedzenia vrcholných predstaviteľov, ako aj finančná nezávislosť pri rozhodovaní o rozpočte a odmeňovaní zamestnancov.
Dôvera verejnosti v inštitúcie a v systém politických strán sa obnoví, len ak budú kľúčové inštitúcie, ktoré majú politikov kontrolovať, nezávislé a riadené transparentne s jasnými kompetenciami a cieľmi.
Tento blog je súčasťou projektu, ktorý bol podporený organizáciou Center for International Private Enterprise (CIPE) a nadáciou Konrad Adenauer Stiftung v Bratislave.
Peter Goliaš, Adam Kušnirik
INEKO