Krzysztof Zagórski: Reformy, transformácia a verejná mienka v Poľsku 1989-2002

Dátum: 11.02.2002

BOS – Výskumné centrum verejnej mienky

1. Všeobecný úvod – výskum verejnej mienky a demokracia

Analýze vplyvu systémových reforiem na verejnú mienku by mala predchádzať krátka úvaha o prístupe politikov a iných tvorcov politiky k verejnej mienke. Existujú rôzne možné modely vzťahov medzi verejnou mienkou a politikou, čiastočne podmienené preferovanými modelmi demokracie. Najradikálnejší model stavia na myšlienke priamej demokracie. Podľa tejto teórie by sa politici mali čo najčastejšie obracať na verejnú mienku a mali by ju brať za základný činiteľ v rozhodovaní. Inými slovami, výskum verejnej mienky by mal slúžiť ako náhrada pre verejné referendum, ktoré nie je možné uskutočniť vždy, keď ide o nové politické rozhodnutie. No v skutočnosti slúžia prieskumy verejnej mienky len zriedka ako referendum. Môžu mať takú úlohu v určitých jednoduchých prípadoch ako napr. pri určovaní optimálnej cesty pre verejnú dopravu alebo pri výbere druhu produktu, ktorý najviac vyhovuje spotrebiteľom. Ale pri určovaní celonárodnej politiky nehrá výskum verejnej mienky skoro nikdy úlohu referenda.

To je čiastočne výsledkom právneho štatútu prieskumov, ktoré nemôžu vykonávať ústavnú rolu referenda. Tiež len čiastkovým argumentom je, že sociologické výskumy odhaľujú názory, ktoré nemusia byť totožné so skutočným hlasovaním občanov. Dôležitejším dôvodom je pojem reprezentatívnej demokracie. Tá je založená medzi iným na dvoch predpokladoch dôležitých pre našu diskusiu. Prvým je tvrdenie, že spoločnosť si volí svojich zástupcov veriac ich schopnostiam a znalostiam, ktoré by ich viedli k prijatiu optimálnych rozhodnutí o želanom rozvoji krajiny bez ohľadu na súčasné, často neinformované a zmätené názory verejnosti. Podľa druhého predpokladu dáva takáto dôvera zvoleným zástupcom relatívnu slobodu v rozhodovaní a činnosti v čase medzi voľbami. Nie sú to teda momentálne naliehavé veci, ktoré sú dôležité, ale skôr ide o dlhodobé výsledky, ktoré sú posudzované dlhší čas a ich hodnotenie prebieha až počas ďalších volieb. Pred takýmto hodnotením majú teda politici relatívne voľné ruky, nárok na ktoré získali spolu s politickou dôverou vo volebných miestnostiach.

No hoci by politický život nemal a ani nemôže byť úplne určovaný verejnou mienkou, a jej prieskumy nemôžu hrať úlohu politických referend, určitá zhoda medzi verejnou mienkou a reformnou politikou je nutná, keďže tá druhá môže byť významne brzdená trvalým nedostatkom verejnej podpory. Hlboké a trvalé rozpory medzi spoločenskými očakávaniami a pocitmi na jednej strane a reformnou politikou na strane druhej môžu viesť k odmietnutiu reformných politických síl vo voľbách . Ak je to tak, tak potom vyvstáva všeobecnejšia otázka, či vôbec je možné zaviesť demokratickými prostriedkami veľké, ďalekosiahle reformy, ktoré ohrozujú zabudované skupinové záujmy, a prinášajú aj veľa neočakávaných negatívnych vedľajších výsledkov. Záporné reakcie verejnosti môže buď úplne paralyzovať reformných politikov bojacich sa o stratu moci alebo môžu nahradiť reformné elity za viac konzervatívne.

Toto neplatí v zabehaných demokraciách, kde verejná mienka rozlišuje medzi politikou a činmi danej vlády či iných politických inštitúcií a legitimitou existujúceho politického a ekonomického systému vo všeobecnosti, teda demokracie a voľného trhu. Avšak niektorí ľudia predpokladajú, že situácia môže byť iná v nových demokraciách, kde verejná podpora nového systému ešte nie je dosť zabudovaná a kde je demokratická tradícia historicky dosť slabá alebo prerušovaná. Obavou je, zdá sa, že v takejto situácii sa môže negatívna verejná mienka zovšeobecňovať zo súčasnej situácie a následne môže odmietnuť demokraciu a systémové reformy ako celok.

Poľská verejná mienka ale naznačuje, že táto obava je príliš zveličovaná, bez ohľadu na to, že verejné negatívne pocity môžu silne ovplyvniť súčasný politický život, najmä výmenou vlády.

2. Periodizácia zmien v poľskej verejnej mienke

Zmeny v intenzite poľských systémových reforiem, zvaných často transformácia, a ich vnímanie verejnou mienkou boli také hlboké, že môžu slúžiť ako kritériá pre rozlišovanie niekoľkých dosť rozličných časových období.

a. Doba prelomu.

Toto bolo veľmi krátke obdobie verejného entuziazmu trvajúce od konca roku 1989 do polovice roku 1991. Pád opovrhovaného štátneho socializmu vyvolal veľké nádeje. Napriek veľmi zlému verejnému hodnoteniu ekonomickej situácie a životných podmienok bola všeobecná situácia Poľska braná veľmi pozitívne, hlavne vďaka kladnému hodnoteniu politiky a optimistickým nádejám pre ekonomiku. Dokonca aj hodnotenie dennodenného fungovania demokracie bolo veľmi vysoké bez ohľadu na to, že demokratické inštitúcie boli len v štádiu formovania a že ešte nebolo vôbec isté, nakoľko sa pozostalé štruktúry bývalého nedemokratického systému prispôsobia do nového.

b. Prvá vlna reforiem.

Nespokojnosť rýchlo začala dominovať vo verejnej mienke kvôli negatívnym efektom takzvaného "Balcerowiczovho plánu," "Balcerowiczovej šokovej terapie" alebo ako sám Balcerowicz rád hovorí, "veľkého tresku," ktorý zaviedol nový ekonomický systém. Cena za privatizáciu, zavedenie trhovej ekonomiky s dovtedy nemysliteľným rozsahom produktov na spotrebiteľskom trhu, zastavenie hyperinflácie a zavedenie takmer plnej konvertibility poľskej meny nebola nízka. Životná úroveň niektorých skupín poklesla, nezamestnanosť sa stala trvalou súčasťou spoločnosti a nerovnosti rástli. Je ťažké odhadnúť, do akej miery sa pod pád spoločenskej nálady podpísalo odhalenie niektorých neočakávaných zlých stránok parlamentnej demokracie ako prudká výmena názorov a politické delenie predtým dosť jednotných antikomunistických kruhov. V každom prípade sa názory verejnosti na vtedajšiu a budúcu situáciu krajiny rapídne zhoršili bez ohľadu na to, že hodnotenia ekonomiky a životných podmienok boli síce zlé, ale stále sa zlepšujúce.

Výsledkom bol návrat k moci aliancie "postkomunistickej" demokratickej ľavice a strany poľnohospodárov, ktorí vyhrali parlamentné voľby v roku 1993. Tak sa obdobie prvej vlny reforiem skončilo v roku 1993, ak za kritérium možno považovať zmenu vlády.

Po veľmi krátkej dobe zlepšenia v spoločenských náladách okolo parlamentných volieb sa ale verejná mienka vrátila do predchádzajúcej zlej nálady. Nie je to prekvapujúce, pretože zmena vlády sama osebe neprináša následne hneď zmenu v ekonomickej a sociálnej situácii krajiny. Tá potrebuje viac času, aby bola vôbec vykonaná a aby sa jej výsledky pocítili aj vo verejnosti. Teda ak je zmena vo verejnej mienke braná za kritérium skôr ako zmena vlády, druhé obdobie transformácie sa neskončilo skôr ako v polovici roka 1995.

c. Prvé zlepšenie.

Ľavicovo-farmárska koalícia výrazne spomaľovala všetky štrukturálne reformy, no nezvrátila žiadnu z nich. To spôsobilo väčší kľud vo verejnosti a zároveň doprialo viac času pre objavenie sa a ocenenie prvých plodov reforiem, aj keď ich skutočné korene neboli celkom presne vnímané verejnosťou. Spoločenská nálada sa začala zlepšovať v roku 1995. Negatívne a pozitívne názory na vtedajšiu a budúcu situáciou v Poľsku ostali vo všeobecnosti stabilizované po krátkej, optimistickejšej dobe v roku 1996. Očakávania týkajúce sa ekonomickej situácie krajiny boli ešte oveľa lepšie. Optimistov bolo oveľa viac ako pesimistov. Parlamentné voľby v roku 1997 podporili rast optimizmu vo všeobecných i ekonomických otázkach. Toto obdobie trvalo do konca roka 1998 (ak ho definujeme vývojom verejnej mienky), keď prišla druhá vlna reforiem zavedených novou stredo-pravou vládou.

d. Druhá vlna štrukturálnych reforiem.

Druhá vlna reforiem sa dotýkala inštitucionálnych zmien v štyroch veľmi odlišných oblastiach, a to konkrétne:

  • zdravotníctvo,
  • dôchodkový systém,
  • školstvo,
  • samospráva a administratívne rozdelenie krajiny.

Všetky tieto reformy boli už dávno potrebné a preto zavedené trochu narýchlo. Navyše, pre dobrú implementáciu bolo treba oveľa viac finančných zdrojov ako mala vláda k dispozícii. No vláda pociťovala nutnosť reformovať všetky tieto štyri oblasti a z pochopiteľných politických dôvodov sa rozhodla zaviesť zmeny čo najskôr pre ďalšími voľbami. Bolo zrejmé, že zavedenie reforiem môže viesť k zvýšeným spoločenským obavám, ak nie priamo k nespokojnosti. Najlepšie to ilustruje veta používaná v niektorých kruhoch zodpovedných za reformu zdravotníctva. "Ak tvoj strýko zomrie dnes v nemocnici, zomrie buď kvôli tomu, že bol veľmi chorý alebo kvôli veľmi zlému stavu nedofinancovaného poľského zdravotníctva. Ak je dosť silný na to, aby prežil do zajtra, zomrie kvôli reforme zdravotníctva." Zaujatie reformného stanoviska si vyžadovalo veľa politickej odvahy pri vedomí takýchto možných reakcií verejnej mienky. Situáciu zhoršovali niektoré chyby, ktoré boli asi nevyhnutné pri rýchlom zavedení toľkých dôležitých reforiem v mnohých oblastiach.

Všetko toto viedlo k rapídnemu zhoršeniu spoločenskej nálady. Negatívne hodnotenia vtedajšej situácie a pesimistické očakávania do budúcnosti opäť raz rýchlo prečíslili pozitívne a optimistické očakávania. Súčasná verejná mienka nie je príliš odlišná od tej prevládajúcej počas prvej vlny reforiem, teda na začiatku 90-tych rokov.

Spoločenská nálada sa zhoršila až natoľko, že parlamentné voľby v roku 2001 nielen že priviedli ľavicovo-farmársku koalíciu späť k moci, ale aj úplne zmietli z parlamentu strany bývalej stredo-pravej koalície. Tie nevyhrali ani jedno miesto, čo je dosť nezvyklý politický jav.

Prišli teda voľby a zmena vlády, čo ako zvyčajne viedli k zlepšeniu aj hodnotení aj očakávaní verejnosti. Ale toto zlepšenie trvalo veľmi krátko. Keďže ekonomická situácia sa nezmenila tak rýchlo ako politická, a keďže nová vláda popisovala situáciu v čiernych farbách, verejná nálada sa opäť zhoršila a momentálne na tom nie je lepšie ako pár mesiacov pred voľbami. Suma sumárum, je to veľmi zlé.

3. Názory na súčasné reformy, ich výsledky a vzťah k vláde, transformácii a demokracii.

Otázka o možnom vzťahu medzi súčasnou spoločenskou náladou a vzťahmi k politického systému vo všeobecnosti ako aj ku doterajšej transformácii ostáva platná v situácii takejto zlej spoločenskej nálady aká momentálne v Poľsku existuje. Najprv sa treba spýtať ale presnejšiu otázku o subjektívnom vplyve hodnotení reforiem.

Vo všeobecnosti je reforma zdravotníctva hodnotená najhoršie zo všetkých štyroch reforiem. Nedávno viac ako 70% respondentov povedalo, že zdravotníctvo funguje horšie ako pred reformou. Dosť negatívne sú aj názory na reformu školstva, hoci nespokojných ľudí je menej ako 50% populácie. Oveľa lepšie sú hodnotené reformy dôchodkového systému (napriek mnohým ťažkostiam pri zavádzaní) a samosprávy.

Pre nás je sú zaujímavejšie závery nie z úrovní spokojnosti ale z ich zmien a vzťahov so všeobecnejšími spoločenskými názormi, vrátane prístupu k súčasnej vláde, politickému systému a demokracii.

Hodnotenia štyroch rôznych reforiem sa veľmi nezmenili počas ich zavádzania. No všetky zmeny boli rovnakým smerom, a to k horšiemu. Je možné, že verejná mienka o rôznych reformách je tá istá a len odráža hlbšie spoločenské pocity. Navyše bolo zhoršenie v hodnotení reforiem spojené so zhoršením v hodnotení všeobecnej situácie v krajine, v očakávaniach o blízkej budúcnosti a hodnotení vlády. Je teda nutná preskúmať silu vzájomných vzťahov medzi hodnoteniami v rôznych oblastiach.

Hodnotenia reformy zdravotníctva, ktoré sú najnegatívnejšie, vykazujú vysokú koreláciu s hodnoteniami bývalej reformnej vlády, ktorá reformu zaviedla. Ale korelácia nie je vôbec signifikantná s hodnotením politického systému a demokracie v porovnaní s predchádzajúcim komunistickým režimom. Korelácie všetkých troch ostatných reforiem sú oveľa silnejšie s hodnoteniami vlády ako s hodnoteniami nového politického systému, hoci aj tie druhé sú štatisticky významné. Len spokojnosť alebo nespokojnosť s reformou samosprávy je významne, hoci nie veľmi silne, korelovaná s podporou demokracie. Tento vzťah je zrejmý, keďže reforma preniesla viac moci na samosprávu, čím podporila stupeň demokracie na tejto úrovni.

Suma sumárum, je možné konštatovať, že vnímanie reforiem vplýva na verejné hodnotenie činnosti vlády ale má oveľa slabší efekt na hodnotenie politického systému, a má ešte slabší vplyv na podporu demokracie.

V podstate podobný záver je možno urobiť pri skúmaní vzťahov medzi hodnoteniami súčasného fungovania demokracie a všeobecnej podpory pre ňu alebo medzi hodnoteniami doterajšej transformácie a názorom, že stálo za to ju podstúpiť bez ohľadu na doterajšie výsledky. Hodnotenia sú vždy horšie ako podpora. Navyše sa zdá, že podpora demokracie rastie, zatiaľ čo spokojnosť s jej fungovaním klesá. Teda demokracia je videná ako najlepším politický systém bez ohľadu na jej súčasné problémy. Následne je systémová transformácie tiež všeobecne schvaľovaná napriek jej negatívnym stránkam. Obavy, že nový spoločenský systém a jej základné pravidlá budú odmietnuté kvôli negatívnej verejnej mienke o súčasných reformách, situácii krajiny či vlády boli asi príliš zveličené.

Stále ale ostávajú dva otázniky. Zlé spoločenské nálady vyvolané reformami zmietli stredo-pravé strany z politickej scény v Poľsku. Tie budú potrebovať veľa času, aby sa znova dali dokopy a opäť získali podporu verejnosti. Koalícia ľavičiarov a farmárov nemá veľa miesta na manévrovanie, lebo hoci reformy môžu a mali by byť upravené, nemôžu už byť celkom zvrátené. Navyše súčasná vláda nemôže byť nazývaná proti-reformná. Jej problémom je, že je nútená vládnuť vo veľmi zlej ekonomickej situácii, keď pesimizmus verejnosti o ekonomike začal rásť po prvý krát od začiatku transformácie. Momentálne čelíme rastúcemu politickému vzrastu nielen ľavice, ale aj extrémnej pravice a populistických politických strán v Poľsku. Tie po prvý krát tvoria výraznú časť opozície v parlamente. Extrémna pravica aj populisti sú ekonomicky proti-reformní. Ak sa ukáže ťažkým zlepšiť ekonomickú situáciu, ľavicová aliancia môže čeliť ešte oveľa silnejšej pravicovej a populistickej opozícii ako je tomu teraz. To môže sťažiť všetky ďalšie reformy. Prvou otázkou je, nakoľko by sa v takej situácii zmenila poľská politická scéna a nakoľko by sa to dotklo reforiem. Ďalšou otázkou ostáva, či sa všeobecná podpora pre demokraciu a transformáciu, ktorá, ako sa zdá, bola len málo ovplyvnená verejným vnímaním každodenných udalostí, nestane závislou od spoločenských nálad v novej politickej situácii. Ostáva len veriť v to lepšie.

Príloha – grafy